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民法典中的公法规范
发布时间:2020-12-29 09:39 星期二
来源:人民法院报

郭帅

随着时代的发展和社会生活的日益复杂,传统私法与公法的两分法已不再泾渭分明,而是呈现出“私法公法化”和“公法私法化”的融合趋势。民法典作为新中国成立以来第一部以“典”命名的法律,以权利为本位进行体系构建,调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系,具有浓厚的私法属性。与此同时,民法典中也存在大量公法规范,与私法规范相互影响、彼此配合,共同促成一部“新时代人民权利的宣言书”。

产权保护与征收征用

有恒产者有恒心,产权保护是社会主义市场经济制度的基石。民法典总则编第三条强调民事主体的财产权利受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。分则编则以物权编为首,突出财产权为民事主体带来的安全感和获得感,并重申了平等保护的基本规定,将有效激发民事主体的市场活力。私的财产权作为社会秩序的一部分,其享有和行使,不仅关涉个人利益,也可能涉及国家利益和公共利益。因此,宪法赋予国家在公共利益需要之时对私有财产进行征收征用的权利,民法典亦予以贯彻。

民法典总则编第一百一十七条规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿”。首先,征收征用必须是为了公共利益的需要。公共利益是不特定多数人的利益,公益事业、抢险救灾、疫情防控等事项,是限制或牺牲个人利益的正当性所在,应当慎重把握。实践中,政府自身利益、商业利益和特定集团的利益,都不能作为公共利益。其次,需要依照法律规定的权限和程序。按照立法法的规定,对私有财产的征收、征用只能依据全国人大及其常委会制定的法律,不能依据下位阶的行政法规、部门规章等。最后,应当给予公平、合理的补偿。具体的补偿内容,视征收、征用而不同。针对农村地区常见的征收情况,民法典第二百四十三条明确要求征收集体土地的,应当及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用;征收房屋以及其他不动产的,应当依法给予征收补偿,保障居住条件。对于抢险救灾、疫情防控等紧急需要而征用的,使用后应当予以返还,毁损、灭失的,应当给予补偿。可以说,通过征收征用制度的不断完善,私的产权保护与公的公共利益之间实现了妥善、平衡与周延地保护。

契约自由与公法限制

民事法律行为以意思表示为核心。一般情况下,合同自意思表示达成一致时成立,成立后即生效。鉴于合同是平等主体之间的意思表示,仅对作出意思表示的当事人具有法律约束力,一般并不对第三人发生权利义务关系,学理上称之为合同的相对性原则。合同相对性将合同效力严格限制在当事人之间,使得契约自由和意思自治成为可能。民法典承继合同法的规定,继续秉持鼓励交易和私法自治的精神,进一步巩固了市场在资源配置中的决定性地位。需承认的是,私主体之间合同效力的影响,在特定情形下会扩展至第三人利益和社会公共利益。因此,特殊情形下就有了对合同效力予以控制的必要性和正当性。对合同的限制大多存在于公法之中,这就要求民法典需要保留公法进入私法的通道。鉴于此,民法典第五百零二条规定,依照法律、行政法规的规定,合同的生效、变更、转让、解除应当办理批准等手续的,依照其规定。通过该转介条款,公法规范实现了对当事人意思自治的制约和限制。

从司法实践来看,公法规范对合同效力的影响主要存在于以下几个领域。一是金融领域。如商业银行法、证券法、保险法分别规定购买商业银行、证券公司、保险公司5%以上股权的须经主管机关批准。二是外商投资领域。外商投资法规定外商投资需要办理投资项目核准、备案的,按照国家有关规定执行。值得注意的是,随着对外开放力度的不断加大,对于外商投资准入负面清单之外的领域形成的投资合同,审批并不影响合同效力。三是国有资产转让领域。如《企业国有资产监督管理暂行条例》要求,转让全部或部分国有股权致使国家不再拥有控股地位的,报本级人民政府批准。此外,报批义务一方面作为约定的实现合同目的的方式,具有私法意义;另一方面,作为具体行政行为的启动前提,又具有公法意义。民法典明确规定了报批义务条款效力的独立性,规定应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的,对方可以请求其承担违反该义务的责任。

私权享有与行政登记

民法典中涉及“登记”的条文众多,内容复杂,概括起来主要有总则编的法人非法人工商登记、物权编的物权登记、合同编的债权登记、婚姻家庭编的身份登记等。一是关于法人的登记。民法典规定,法人应当依法成立,法人存续期间登记事项发生变化的,应当依法向登记机关申请变更登记。依法之“法”,并不限于法律,也包括有关法人登记方面的行政法规,典型者如公司登记管理条例。我国对法人的成立多采取准则主义,即只要符合规定的条件,就可以登记成立。公司法第六条明确规定“设立公司,应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的,由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司……法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的,应当在公司登记前依法办理批准手续。”可见,一般的公司均以准则主义为原则,以许可主义为例外。成立公司这一组织,通过私人主体之间意思表示达成一致而启动,通过行政登记而公示,最终私法自治通过公法保障得以实现。二是关于物权的登记。基于物权法定,所有权中的不动产、用益物权中的建设用地使用权、居住权、担保物权中的不动产抵押权等,均采取登记生效主义,物权的设立、变更、转让和消灭,经登记发生效力。三是关于结婚、离婚、收养等登记。民法典婚姻家庭编规定,要求结婚的男女双方应当亲自到婚姻登记机关申请结婚登记,完成结婚登记,即确立婚姻关系;自愿离婚的,应当亲自到婚姻登记机关申请离婚登记,完成离婚登记的,即解除婚姻关系。关于收养,民法典第一千一百零五条规定,收养应当向县级以上人民政府民政部门登记,收养关系自登记之日起成立。

对于这些登记,是属于私法上的民事行为还是属于公法上的行政行为,亦或兼而有之,理论上仍存在不同观点。在司法实践中,也出现了民事诉讼与行政诉讼相互交织的问题。修订后的行政诉讼法在第六十一条虽规定了涉及行政许可、登记等事项的一并审理模式,但实践中仍存在一些问题需要理顺。可以预见,民法典的颁布实施及配套制度的探索构建,将进一步助推私法与公法的良性交融互动,更好地保障人民权益。

(作者单位:北京市第一中级人民法院)

责任编辑:李纪平
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